为全面落实党中央、国务院关于推进新型城镇化的决策部署，更好发挥新型城镇化稳增长、调结构、扩就业、惠民生、促改革、利长远的重要作用，西藏自治区人民政府印发了《西藏自治区深入推进以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案》（以下简称《实施方案》），现就相关政策作如下解读。

一、出台背景

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。党的二十届三中全会围绕完善城乡融合发展体制机制、健全推进新型城镇化体制机制等作出重大决策部署。2024年7月，国务院印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号，以下简称《行动计划》），对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。为落实国发〔2024〕17号文件要求，自治区人民政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略，按照区党委十届六次全会进一步全面深化改革、建设社会主义现代化新西藏的战略安排，坚持因势利导、顺势而为，因地制宜、分类施策的原则，制定了我区《实施方案》。该《实施方案》的出台，对于顺应城镇化发展规律，探索适合我区实际的城镇化路径，加快破除制约城镇化潜力释放的体制机制障碍，稳步提升城镇化发展质量和水平具有重要意义。

二、发展目标及主要思路

经过5年的努力，全区新型城镇化质量和水平明显提升，现代化城镇发展格局持续优化，城市安全韧性短板得到有效补齐，农牧业转移人口落户城市渠道进一步畅通，到2030年常住人口城镇化率接近45%，为推进长治久安和高质量发展、建设社会主义现代化新西藏提供强劲动力和坚实支撑。《实施方案》注重从三个方面推进新型城镇化战略：

一是注重以人为本。坚持把农牧业转移人口市民化摆在突出位置，着力解决农牧业转移人口落户、就业、子女教育、住房、社保等问题，让有意愿有能力留在城市的农业转移人口“进得来、留得住、过得好”。积极践行人民城市的理念，加快补齐城市建设短板，逐步提升城市人居环境和功能品质，让各族群众在城市生活得更加舒心。

二是注重分类施策。立足我区地广人稀、县域经济对人口集聚带动能力不强的城镇化发展实际，聚焦“四件大事”聚力“四个创建”，结合各地资源禀赋、经济发展水平，坚持因地制宜、分类施策，统筹推进新型工业化和以县城为重要载体的城镇化建设，持续提升县城基础设施和公共服务水平，分类推进县域差异化发展，形成各具特色的发展路径，引导人口就近向承载力强的县城集聚。

三是注重产业带动。《实施方案》中提出实施县域城镇化水平提升行动和现代化城镇圈培育行动，从因地制宜培育区域重要节点产业强镇、推动城镇圈产业分工协作、提升产业平台集聚功能等方面细化政策举措，通过发展产业集群、优化产业布局来实现稳定和保障就业、促进区域协调发展的目的。通过支持做强优势产业集群，统筹推进交通干线、区域重要节点城镇特色化、协同化发展，我区将进一步优化城镇圈发展格局，夯实城镇产业基础，增强就业吸纳能力，不断提升城镇综合承载能力。

三、主要内容

根据国家《行动计划》明确的重大行动、重点任务部署，结合我区城镇化发展实际，《实施方案》提出了重点实施的“四大行动”，并明确了各项行动具体任务。

一是实施新一轮农牧业转移人口市民化行动。围绕《行动计划》提出的实施新一轮农业转移人口市民化行动，通过“进一步深化户籍制度改革、持续扩大基本公共服务覆盖范围、促进农牧业转移人口稳定就业、完善农牧业转移人口多元化住房保障体系、扩大农牧业转移人口社会保障覆盖面、建立健全农牧业转移人口市民化体制机制”等政策措施，促进农牧业转移人口加快融入城市。截至2024年底，我区常住人口城镇化率预计达到40%，约有220万常住人口没有落户城镇。为此，要加快实施新一轮农牧业转移人口市民化行动，统筹推进户籍制度改革和常住地基本公共服务均等化，重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。如，针对公众关切的“农牧业转移人口稳定就业”问题，提出要推行常住地公共就业服务制度，有序推进就业服务常住人口全覆盖；完善农牧民工等重点群体就业培训体系，鼓励支持制造业领域开展订单定岗定向式培训；完善职业技能等级认定机制，引导农牧民工参加职业技能等级评价；加强农牧民工劳动权益保障，等等。

二是实施县域城镇化水平提升行动。围绕《行动计划》提出的实施潜力地区城镇化水平提升行动，通过“因地制宜培育区域重要节点产业强镇、提升产业平台集聚功能、增强城镇综合承载能力、加快推进城乡融合发展、健全推进新型工业化城镇化体制机制”等政策措施，统筹推进新型工业化和以县城为重要载体的城镇化建设，促进产业梯度布局、人口就近就业、城乡协调发展。针对我区产业基础相对薄弱、经济发展水平相对滞后等问题，提出要因地制宜培育区域重要节点产业强镇，围绕发展“九大产业”，培育引进区域产业链“链主”和龙头企业，统筹推进交通干线、区域重要节点城镇特色化发展，引导支持墨竹工卡、曲水、当雄、尼木、谢通门、拉孜、江孜、定日、萨嘎、浪卡子、贡嘎、桑日、加查、朗县、工布江达、八宿、卡若、贡觉、安多、索县、申扎、嘉黎等区域节点城镇结合区位特点、资源禀赋和产业基础，优化升级特色农牧、绿色工业、商贸物流、文化旅游等就业容量大的传统产业集群，培育打造一批产业聚集度高、特色优势突出的县域强镇；提升产业平台集聚功能，推进优势项目和企业向重点产业园区聚集，加强各类经济开发区、高新技术产业开发区、工业园区、农业科技园区、文化旅游产业园区、综合保税区等建设运营，加大现有产业园区整合力度，形成产城融合的发展格局。

三是实施现代化城镇圈培育行动。围绕《行动计划》提出的实施现代化都市圈培育行动，通过“优化现代化城镇圈发展格局、建设区域综合交通运输网络、推进公共服务共建共享、加快市场一体化建设、建立健全城镇圈一体化推进机制”等政策措施，进一步完善“一核一圈两带多点”的新型城镇化格局，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享。从我区来看，目前大部分城镇主要沿河、沿路点状集聚，呈现小聚居、大分散的形态，没有打造城市群、都市圈的基础条件。为积极适应现代化城镇圈培育发展需要，兼顾生态环境保护和安全发展需要，提出要优化现代化城镇圈发展格局，持续做强拉萨核心增长极，高标准推进拉萨山南经济一体化建设，细化拓展“五城三小时”城镇圈产业分工协作；建设区域综合交通运输网络，加快进藏铁路规划建设，推动建设G6和G4218拉萨绕城高速，完成G109、G317、G318等普通国省道提质改造升级，积极消除普通国道断头路，改造提升一批省道断头路和低等级路段；统筹推进城镇圈公共服务共建共享和市场一体化建设。

四是实施城市更新行动和安全韧性提升行动。通过“有序推进城市更新改造、加强城市洪涝治理、实施城市生命线安全工程、推动绿色智慧城市建设、健全完善推进城市更新工作体制机制”等政策措施，加强城市基础设施建设，进一步提升城市建设管理水平，加快补齐城市安全韧性短板。青藏高原是“世界屋脊”、“亚洲水塔”，是“地球第三极”的核心地区，保护好青藏高原生态环境对中华民族生存和发展具有重大意义，而西藏是青藏高原的主体，自然地理环境丰富多样、别具一格，这也决定了西藏的城镇必须依山依水而建、坚持绿色发展、促进人与自然和谐共生。为此，《实施方案》提出要有序推进城市更新改造，加快推进城镇老旧小区改造，推进保障性住房建设，实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程，打造深化民族团结进步的互嵌式社区环境，有序推进“平急两用”公共基础设施建设；加强城市洪涝治理，持续做好城市排水防涝工作，加强山洪灾害防治，积极推进重点山洪沟防洪治理项目，实施28个县城所在地新城区延伸段防洪堤达标及维修加固建设；实施城市生命线安全工程，有序改造一批城市老化管道和设施，补齐城市安全韧性短板；推动绿色智慧城市建设，推广应用绿色建材和装配式建筑，开展垃圾分类体系建设，推动城市公交、出租汽车电动化替代等工作，加快实现第五代移动通信（5G）网络城区连续覆盖和重点场所深度覆盖。

四、与上级政策主要差异

《实施方案》为《行动计划》的贯彻落实文件，与《行动计划》的差异主要体现在以下几个方面：一是将《行动计划》实施“四大行动”的7项政策措施整合为《实施方案》推进落实对应行动的4项体制机制。二是将《行动计划》第二部分“实施新一轮农业转移人口市民化行动”中的6项重点任务整合为《实施方案》第二部分“实施新一轮农牧业转移人口市民化行动”5项任务举措，将《行动计划》“健全常住地提供基本公共服务制度”和“保障随迁子女在流入地受教育权利”2项重点任务合并为《实施方案》“持续扩大基本公共服务覆盖范围”1项任务举措。三是将《行动计划》第三部分“实施潜力地区城镇化水平提升行动”中的4项重点任务整合细化为《实施方案》第三部分“实施县域城镇化水平提升行动”的4项任务举措，将《行动计划》中“强化产业发展人才支撑”重点任务整合到《实施方案》“提升产业平台集聚功能”任务举措中，并将《行动计划》“增强城镇综合承载能力”拆分为“增强城镇综合承载能力”“加快推进城乡融合发展”2项任务举措。四是将《行动计划》第四部分“实施现代化都市圈培育行动”中的4项重点任务细化落实为《实施方案》第五部分“实施现代化城镇圈培育行动”的4项任务举措，未作整合拆分。五是将《行动计划》第五部分“实施城市更新和安全韧性提升行动”中的5项重点任务整合细化为《实施方案》第六部分“实施城市更新行动和安全韧性提升行动”的4项任务措施，将《行动计划》中“加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造”部分重点任务整合到《实施方案》“有序推进城市更新改造”任务举措中。

五、保障措施

为保障各项行动和任务落地实施，《实施方案》通过“加强组织领导、强化项目支撑、完善城镇化监测机制”等措施，进一步建立健全推进新型城镇化战略的工作机制，全面落实中央指导、省负总责、市县抓落实的总体要求，推动新型城镇化各项目标任务落实落地。